Градостроительство. Эпоха перемен

Описание

Отечественное градостроительство с ликвидацией общенародной собственности и по­явлением множества субъектов градостроительной деятельности потеряло теоретическую базу организации, методологии, нормирования и права. В результате в современном пред­ставлении о градостроительстве возобладала его примитивная прагматическая роль — обе­спечения условий размещения объектов капитального строительства. Таким образом, плановая и прогнозная сущность градостроительства, как средства планирования простран­ственной организации страны, регионов и населенных мест, оказалась полностью забытой.

Вместе с тем именно эта роль градостроительства делает его важнейшим и единствен­ным институтом, который в состоянии обеспечить устойчивое и эффективное развитие го­сударства. Следовательно, указ президента и концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию оказались без реальных инструментов реализации. Та роль, ко­торую отводит территориальному планированию действующий Градостроительный кодекс Российской Федерации, не в состоянии выполнить данные функции, поскольку эта роль сведена с прогнозно-планового уровня определения перспективных и текущих задач преоб­разования окружающей среды и земельно-имущественных отношений к уровню простого картографического отображения мероприятий, предусмотренных либо текущими планами социально-экономического развития соответствующих административных образований, либо постановлениями органов государственной власти или органов местного самоуправле­ния. Согласно действующему законодательству, административные органы не имеют права утверждать те положения в составе градостроительной документации, которые заранее не были определены в каких-либо нормативных правовых актах, даже если они обоснованы и вытекают из комплексного анализа состояния подведомственной территории, тем более, если для этого требуется изменение административных границ субъектов градостроитель­ной деятельности.

Складывается парадоксальная ситуация: в утверждаемую часть документации по тер­риториальному планированию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований закладываются только согласованные ранее решения, по­вторное утверждение которых юридически не требуется. Обосновывающая часть этой доку­ментации также содержательно упрощается до указания ссылок на нормативные правовые акты, постановления и решения исполнительных органов государственной власти и мест­ного самоуправления, содержащие сведения о планируемом строительстве и размещении данных объектов, а также о необходимых преобразованиях территориального устройства страны, регионов и муниципальных образований.

Фактически обоснования необходимости размещения и реализации таких мероприятий выведены за пределы территориального планирования в плоскость административных ини­циативных заявок, используемых при подготовке программ и планов текущего социально­экономического развития. Эти заявки носят обычно лоббистский отраслевой характер. По­следствия такой практики для комплексного, сбалансированного и устойчивого развития очевидны и негативны. Отраслевые решения о размещении каких-либо объектов на террито­рии муниципальных образований без проработки этих вопросов в схемах территориального планирования, генеральных планах и документации по планировке территорий порождают хаос в системе градостроительной деятельности, провоцируют постоянные корректировки выпущенных и утвержденных документов, определяют их неработоспособность и недей­ственность. В то же время при реализации таких отраслевых решений возникают проблемы

в смежных областях градостроительной деятельности: в условиях обеспечения надлежащих параметров жизненной среды, в транспортном, инженерном и социальном обеспечении но­вых объектов, а также в ухудшении условий на уже застроенных соседних территориях.

Связь градостроительной и прогнозно-плановой деятельности очевидна, прежде всего, процессов территориального и социально-экономического планирования. Однако эффек­тивность каждого из этих процессов определяется их рациональной структурной органи­зацией, ясной постановкой целей и задач каждого процесса и уровней его осуществления.

Поскольку процессы социально-экономического и территориального планирования со­стоят из системы подготовки документов, прогнозно-планового и проектного характера, отличающихся степенью детализации мероприятий и плановой глубиной временной реа­лизации, целесообразно законодательно закрепить уровни интегративных причинно-след­ственных связей между данными документами.

Долгосрочные прогнозы и задачи социально-экономического развития территориальных образований разных административных уровней, отражающиеся в параметрах роста произ­водительных сил общества, составляют содержание стратегий социально-экономического развития которые должны вытекать из концепций пространственной организации соответ­ствующих административных образований.

На базе этих концепций и целевых установок стратегий социально-экономического раз­вития могут формироваться комплексные и отраслевые схемы территориального планиро­вания с выделением мероприятий 10- и 20-летних периодов реализации и с установлением функциональных зон их размещения.

Утвержденные положения комплексных и отраслевых схем территориального плани­рования в объеме первоочередных мероприятий могут использоваться при подготовке и внутренней балансировке среднесрочных и текущих отраслевых программ и комплексных планов социально-экономического развития административных образований в виде подле­жащих утверждению перечней и адресных программ мероприятий с определением времени их реализации, способов и объемов финансирования.

Адресные программы строительства и реконструкции объектов различного назначения с указанием муниципальных образований их размещения также становятся легитимным основанием для разработки комплексных документов по планировке территории соответ­ствующих функциональных зон или их частей. В задачи разработки документов этого вида входят:

• выделение элементов планировочной структуры (кварталов) муниципального образо­вания, предлагаемых для размещения объектов, предусмотренных данными мероприятиями с установлением допустимых параметров строительства и реконструкции в границах этих элементов;
• градостроительное зонирование выделенных элементов планировочной структуры му­ниципального образования с разработкой наиболее эффективного варианта их застройки соответствующими объектами различного назначения;
• межевание территориальных зон в составе выбранного элемента планировочной структуры территории на основе решения по застройке и разработка градостроительных регламентов для каждого из размежеванных участков этих территориальных зон, предна­значенных для строительства объектов федерального, регионального и местного значения, предусмотренных адресными программами бюджетного финансирования.

Данная технологическая цепочка последовательной подготовки и детализации решений в области пространственной организации Российской Федерации в соответствии с долго­срочными, среднесрочными и текущими программами и планами социально-экономическо­го развития, адресными перечнями строительства и реконструкции объектов различного на­значения обладает реальным потенциалом обеспечения научно обоснованного устойчивого развития страны. Реализация этого потенциала должна осуществляться на всех уровнях ад­министративного устройства государства и обеспечивать необходимые и достаточные эко­логически допустимые, экономически сбалансированные и эффективные объемы преобра­зования сложившихся градостроительных структур и окружающей среды в муниципальных образованиях Российской Федерации.

Законодательное и нормативно-методическое обеспечение такой технологии градостро­ительной деятельности может рассматриваться как комплекс актуальных правовых и мето­дологических задач ее совершенствования и превращения в адекватный внешним условиям и требованиям ускоренного и сбалансированного, устойчивого развития страны интегриро­ванный планово-проектный процесс преобразования пространственной структуры и улуч­шения качественных и количественных характеристик окружающей среды урбанизирован­ных территорий.